无证行医作为公共卫生领域的顽疾，不仅威胁公民生命健康权，也挑战医疗行政管理秩序。近年来，《中华人民共和国医师法》、《医疗机构管理条例》（2022年修订）等法律法规的完善，强化了对无证行医的打击力度。然而，如何在严格执法中兼顾法律适用的精准性，在处罚裁量中体现过罚相当的合理性，仍是亟待解决的难题。本案中，吴某清因未取得医师资质及医疗机构备案许可开展针灸诊疗活动，被某市卫生健康委员会处以没收违法所得、医疗器械并罚款2万元的行政处罚。其子吴某男以“首违不罚”“法律适用”等为由提起行政诉讼，但两审法院均驳回诉求。本案所呈现的法律适用的取舍在卫生健康执法领域一直成为备受关注的难题，也集中体现了行政执法中如何理解行政行为的“特性”与处罚裁量的“个性”。本文以司法裁判案件为切入点，结合法律规范与司法实践，剖析争议焦点，尝试为类似案件的处理提供理论支撑与实践参考。

一、基本案情

2023年6月7日，某市卫健委接举报线索后，指派四名工作人员持证到吴某清所在A场所进行执法检查，予以立案。当日，吴某清在询问笔录中陈述，其未取得《医师资格证书》《医师执业证书》及其他行医资质，该场所未取得《医疗机构执业许可证》《诊所备案凭证》。吴某清还在某市卫健委制作的取证材料、现场笔录上签字确认，该取证材料中有“东邦针灸针”和一人坐在沙发上接受针灸的照片，现场笔录显示，某市卫健委检查发现：1．该场所邓某荣正接受针灸治疗；2．客厅茶几上有若干针灸针；3．吴某清现场无法提供《医师资格证书》《医师执业证书》等相关执业资质；4．现场对吴某清、邓某荣制作询问笔录，对吴某清下达卫生监督意见书。某市卫健委工作人员签字的国家卫生健康监督信息报告系统、医师执业注册联网系统查询截图显示，系统中无吴某清的医师信息。某市卫健委于2023年6月7日对吴某清作出《卫生监督意见书》，主要内容：2023年6月7日，某市卫健委卫生监督员出示执法证件后，对吴某清进行现场检查并了解相关情况，依据《中华人民共和国医师法》第十三条第二款“未经医师注册取得执业证书，不得从事医师职业活动”的规定，对吴某清提出责令立即停止中医诊疗活动的监督意见。经过合议、法制审核，某市卫健委于2023年7月14日向吴某清送达了《行政处罚事先告知书》，告知拟处罚的内容及2023年7月21日之前其有陈述和申辩以及申请听证的权利。2023年7月21日，吴某清授权许某惠接受某市卫健委监督检查，授权包括发表陈述和申辩、参加听证、签收执法文书等。吴某清在告知的期限内未提出陈述和申辩，亦未申请听证。2023年8月15日，某市卫健委作出被诉《行政处罚决定书》，查明吴某清未取得《医师资格证书》《医师执业证书》，于2023年6月7日在A场所为患者邓某荣开展了针灸治疗，以上事实有现场笔录1份、询问笔录2份、取证材料1份、国家卫生健康监督信息报告系统无证黑名单查询结果截图打印件1份、医师执业注册联网管理系统医师查询结果截图打印件1份、卫生监督意见书1份、某市12345热线承办单1份、送达地址确认书1份为证。吴某清的行为违反《中华人民共和国医师法》第十三条第四款的规定，依据《中华人民共和国医师法》第五十九条的规定，遵照《某省卫生健康行政处罚裁量基准（2022版）》第二十二条的规定，属于一般情形（违法情形：非医师行医违法所得不足一万元的。处罚标准：没收违法所得和药品、医疗器械，并处违法所得二倍以上四倍以下罚款），决定予以吴某清罚款20000元的行政处罚。某市卫健委于同日向吴某清送达了被诉行政处罚决定书，该行政处罚决定书由吴某清授权的许某惠签收。2023年8月17日，吴某清自动向某市卫健委缴纳罚款20000元。2023年11月24日，吴某清去世。

另查，某市卫健委提交的录像显示，某市卫健委的工作人员进入A场所时，有多名人员在室内，其中坐在沙发上的人员与某市卫健委取证材料中在沙发上接受针灸人员的穿着、坐姿和位置均一致，照片中显示该名人员的左肩及左上臂正在接受针灸。再查，某市卫健委在本案中作为证据提交的《卫生监督意见书》中对吴某清的地址有手动修改，并按有手印，且将适用法条进行了手动更正。吴某清之子吴某男在法定期限内提起行政诉讼，请求法院判决撤销被诉《行政处罚决定书》，并判令诉讼费由某市卫健委承担。

二、法律链接

《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》第九十九条第一款　违反本法规定，未取得医疗机构执业许可证擅自执业的，由县级以上人民政府卫生健康主管部门责令停止执业活动，没收违法所得和药品、医疗器械，并处违法所得五倍以上二十倍以下的罚款，违法所得不足一万元的，按一万元计算。

《医疗机构管理条例》（2022年修订）第四十三条　违反本条例第二十三条规定，未取得《医疗机构执业许可证》擅自执业的，依照《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》的规定予以处罚。

违反本条例第二十三条规定，诊所未经备案执业的，由县级以上人民政府卫生行政部门责令其改正，没收违法所得，并处3万元以下罚款；拒不改正的，责令其停止执业活动。

《中华人民共和国中医药法》第五十六条第一款　违反本法规定，举办中医诊所、炮制中药饮片、委托配制中药制剂应当备案而未备案，或者备案时提供虚假材料的，由中医药主管部门和药品监督管理部门按照各自职责分工责令改正，没收违法所得，并处三万元以下罚款，向社会公告相关信息；拒不改正的，责令停止执业活动或者责令停止炮制中药饮片、委托配制中药制剂活动，其直接责任人员五年内不得从事中医药相关活动。

《中医诊所备案管理暂行办法》第二十条　违反本办法规定，未经县级中医药主管部门备案擅自执业的，由县级中医药主管部门责令改正，没收违法所得，并处三万元以下罚款，向社会公告相关信息；拒不改正的，责令其停止执业活动，其直接责任人员自处罚决定作出之日起五年内不得从事中医药相关活动。

《中华人民共和国医师法》第五十九条　违反本法规定，非医师行医的，由县级以上人民政府卫生健康主管部门责令停止非法执业活动，没收违法所得和药品、医疗器械，并处违法所得二倍以上十倍以下的罚款，违法所得不足一万元的，按一万元计算。

三、法院裁判摘录

（一）一审法院

本院认为，关于适用法律是否正确、处罚是否适当的问题。《中华人民共和国医师法》第十三条第四款规定，未注册取得医师执业证书，不得从事医师执业活动；第五十九条规定，违反本法规定，非医师行医的，由县级以上人民政府卫生健康主管部门责令停止非法执业活动，没收违法所得和药品、医疗器械，并处违法所得二倍以上十倍以下的罚款，违法所得不足一万元的，按一万元计算。《某省卫生健康行政处罚裁量基准（2022版）》第二十二条规定，非医师行医违法所得不足一万元的违法情形的处罚标准为：没收违法所得和药品、医疗器械，并处违法所得二倍以上四倍以下罚款。值得注意的是，上述规定中的“违法所得不足一万元”包括没有违法所得。即使如吴某男所述，吴某清并未从中获利，也应按照一万元计算违法所得，并处以违法所得二倍以上四倍以下罚款，并非吴某男所理解的无违法所得即无罚款。所以，某市卫健委依据上述规定，决定对吴某清在未取得《医师资格证书》《医师执业证书》的情况下开展针灸治疗行为予以最低额20000元罚款的行政处罚，适用法律正确、处罚适当。

关于本案是否存在重复行政处罚的问题。《中华人民共和国行政处罚法》第二十八条规定，行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。这里的实施行政处罚时，包括行政处罚的启动、调查取证、决定等全过程。而改正违法行为的具体形式包括停止违法行为、恢复原状等。责令当事人改正或者限期改正违法行为不具有惩戒性，不属于行政处罚。责令当事人改正的行政行为可以独立作出。

（二）二审法院

本院认为，《医疗机构管理条例》（2022年修订）第二十三条规定：“任何单位或者个人，未取得《医疗机构执业许可证》或者未经备案，不得开展诊疗活动。”《医疗机构管理条例实施细则》第八十八条规定，诊疗活动是指通过各种检查，使用药物、器械及手术等方法，对疾病作出判断和消除疾病、缓解病情、减轻痛苦、改善功能、延长生命、帮助患者恢复健康的活动。《中华人民共和国医师法》第十三条规定，国家实行医师执业注册制度。取得医师资格的，可以向所在地县级以上地方人民政府卫生健康主管部门申请注册。未注册取得医师执业证书，不得从事医师执业活动。第二十条规定：“医师个体行医应当依法办理审批或者备案手续。执业医师个体行医，须经注册后在医疗卫生机构中执业满五年；但是，依照本法第十一条第二款规定取得中医医师资格的人员，按照考核内容进行执业注册后，即可在注册的执业范围内个体行医……”根据上述规定，个人从事医师执业活动需注册取得医师执业证书，且任何单位或者个人，未取得《医疗机构执业许可证》或者未经备案，不得开展诊疗活动，医师个体行医应当依法办理审批或者备案手续。本案中，被上诉人提交的询问笔录、现场笔录等证据可以证实，上诉人在行医人员及场所均不符合上述规定的情况下开展针灸诊疗活动，同一行为违反两种法律规范，一是违反医师执业许可规定，二是违反医疗机构管理规定，关于具体违反医疗机构许可规定还是诊所备案规定，从现有证据看，上诉人不符合举办医疗机构的基本条件，既未达到申请医疗机构执业许可的条件，亦未达到申请诊所备案的条件，在诊所备案制已经通过法律规范条文予以明确的情况下，结合上诉人行医场所的客观实际，遵循有利于当事人原则，被上诉人从轻认定上诉人违反诊所备案制而非从重认定其违反医疗机构许可制，合法合理。

上诉人涉案行为同时违反两种法律规范，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚”的规定，应当按照对其罚款数额高的规定处罚，而“罚款数额高”的比较标准为罚则最高幅度的比较。本案中，根据被上诉人认定的上诉人违法所得数额，依据《医疗机构管理条例》（2022年版）第四十三条第二款“违反本条例第二十三条规定，诊所未经备案执业的，由县级以上人民政府卫生行政部门责令其改正，没收违法所得，并处3万元以下罚款；拒不改正的，责令其停止执业活动”的规定，处罚最高限为3万元。依据《中华人民共和国医师法》第五十九条“违反本法规定，非医师行医的，由县级以上人民政府卫生健康主管部门责令停止非法执业活动，没收违法所得和药品、医疗器械，并处违法所得二倍以上十倍以下的罚款，违法所得不足一万元的，按一万元计算”的规定，违法所得不足一万元按一万元计算，处罚最高幅度为十万元。两种罚则相比，对上诉人非法行医适用《中华人民共和国医师法》的罚款最高幅度高于适用《医疗机构管理条例》（2022年版），因此，本案应当适用《中华人民共和国医师法》的规定进行处罚。被上诉人适用《中华人民共和国医师法》的规定，结合违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度，参照裁量基准作出被诉行政处罚决定，并无不当。

关于上诉人主张的首违不罚等问题，上诉人提交的案例库案例均系市场监管管理领域行政处罚案件，与本案医疗卫生管理行政处罚案件不同，被上诉人基于本案案情以及法益保护的特殊性，认为吴某清涉案行为不属于《中华人民共和国行政处罚法》第三十二条、第三十三条规定的“应当从轻或者减轻”“不予行政处罚”“可以不予行政处罚”的情形，亦无不当。

四、案例评析

（一）三类医疗机构之间的法律关系

国家推行“证照分离”改革以来，关于医疗机构实行准入的“双轨制”，即诊所和中医诊所实行备案制，其余医疗机构实行执业登记（许可）制。国家层面分别出台《诊所备案管理暂行办法》、《中医诊所基本标准（2023版）》与较早年出台的《医疗机构基本标准（试行）》（含后期补充或修订的个别医疗机构基本标准）形成医疗机构准入的“三足鼎立”之势。中医类诊所仍被区分为中医诊所和中医（综合）诊所，从性质上看，前者是指在中医药理论指导下，运用中药和针灸、拔罐、推拿等非药物疗法开展诊疗服务，以及提供中药调剂、汤剂煎煮等中药药事服务的诊所，中医药治疗率100%，后者是指以提供中医药门诊诊断和治疗为主的诊所，中医药治疗率不低于85%；从诊疗科目设置上看，前者诊疗科目限于中医科、民族医学科，后者诊疗科目可以设置中医科、中西医结合科、民族医学科；从人员配置上看，前者至少具有1名符合下列条件之一的执业医师：具有中医类别《医师资格证书》并经注册后在医疗机构中执业满5年;具有《中医(专长)医师资格证书》，经注册依法执业。后者则要求个人设置中医（综合）诊所的，须取得中医类别执业医师资格，经注册后在医疗卫生机构中执业满五年。单位设置中医（综合）诊所的，诊所主要负责人应当符合上述要求。且诊所可聘用具有《中医（专长）医师资格证书》，经注册依法执业的医师执业；从房屋设置上看，前者的使用面积和建筑布局满足诊疗科目医疗需求即可，后者要求建筑面积不少于40平方米，建筑布局应当满足诊疗科目医疗需求。总的来看，中医诊所的设置标准要略低于中医（综合）诊所，前者适用的是《中医诊所备案管理暂行办法》，后者适用的是《诊所备案管理暂行办法》。从许可类医疗机构和备案类医疗机构的角度看，首先，准入条件不同。前者要求机构具备与诊疗活动相适应的场所、设备、人员及管理制度，审批程序较为严格，原则上应当结合现场审查经公示后作出许可决定。后者则依据《诊所备案管理暂行办法》或《中医诊所备案管理暂行办法》的要求，仅需提交备案材料即可，材料齐全当场发放备案凭证；其次，监管重心不同。前者侧重于事前审查，后者侧重事后监管。笔者认为，本案最为值得借鉴的地方为法院重点评述了不同法律之间所侧重保护法益的取舍逻辑，即“上诉人不符合举办医疗机构的基本条件，既未达到申请医疗机构执业许可的条件，亦未达到申请诊所备案的条件，在诊所备案制已经通过法律规范条文予以明确的情况下，结合上诉人行医场所的客观实际，遵循有利于当事人原则，被上诉人从轻认定上诉人违反诊所备案制而非从重认定其违反医疗机构许可制，合法合理。”这是对事实层面的厘清，也是结合行政法基本理念所投射到案件的法理。行政执法人员在执法过程中应避免“先入为主”的误区，办案中坚持对案件的全面系统评价方为“正道”。

（二）同一违法行为的判断逻辑

《行政处罚法》第二十九条确立了“一事不再罚”原则，但如何界定“同一违法行为”？一方面，“同一个违法行为”是指当事人实施了一个违反行政法规范的行为或者说一个违反行政管理秩序的行为，当事人在客观上仅有一个独立完整的违法事实，违法行为的实施主体是同一违法行为人；另一方面，从违法性构成要件来看，两种法律责任均以“行医（执业）”作为成立要件，即无论吴某清未取得医疗机构执业许可证还是其作为非医师在违法行为，亦或未经备案执业构成要件上必须满足“行医（执业）”这个基本要件。本案中，吴某清的无证行医行为同时违反《医师法》、《医疗机构管理条例》、《中医诊所备案管理暂行办法》的相关规定，法院认定其属于“同一违法行为”，并依据“择一重罚”原则选择适用《医师法》。笔者认为其裁判逻辑可以理解为：第一，行为同一性的核心标准。考察行为主体（吴某清）、主观过错（故意）、行为对象（患者邓某荣）及侵害法益（医师执业许可制度与医疗机构管理制度）是否同一。尽管侵害双重法益，但行为具有单一性（一次针灸诊疗），故属“一行为触犯多法益”；第二，规范竞合的处理原则。当多个法律规范对同一行为均有处罚规定时，若处罚种类不同（如没收违法所得与罚款），可并行适用；若处罚种类相同（如罚款），则需“择一重罚”。本案中，《医师法》第五十九条罚款上限更高，故优先适用；第三，“责令改正”与行政处罚的关系。行政机关在执法初期下达的《卫生监督意见书》要求吴某清停止诊疗活动，属《行政处罚法》第二十八条规定的“责令改正”，是行政机关的法定职责，独立于行政处罚，二者性质不同，旨在及时制止违法行为，与后续罚款处罚不构成重复评价。笔者认为，卫生健康行政执法机关在办案中需严格区分行为性质与处罚类型，既要避免重复处罚损害当事人权益，也要防止遗漏评价削弱执法权威。

（三）行政处罚法律适用的考量因素

法律适用需结合个案事实，在裁量基准框架内进行价值权衡。本案中，某市卫健委对吴某清处以2万元罚款，即《医师法》第五十九条的最低幅度，其合理性主要体现在以下几个方面：第一，违法情节的认定。吴某清未收取诊疗费用，但依据《医师法》第五十九条，“违法所得不足一万元的，按一万元计算”。行政机关未机械认定“无违法所得即无罚款”，而是基于法律拟制进行处罚，体现了对公共卫生法益的优先保护；第二，社会危害性的评估。非法行医的违法性不仅在于实际损害结果，更在于其对医疗秩序的破坏及潜在风险。法院认为，即便吴某清系首次违法且未造成损害，其行为仍具有社会危害性，不适用《行政处罚法》第三十三条“首违不罚”，对比《医师法》第五十九条（侧重公共卫生秩序）与《行政处罚法》第三十三条（侧重个体情节），本案优先保护前者，符合法律适用的一般原则；第三，比例原则的适用。行政机关在裁量时需权衡处罚力度与违法程度。本案中，某市卫健委选择最低罚款额度，既未突破《某省卫生健康行政处罚裁量基准（2022版）》第二十二条的裁量幅度，也考虑到了当事人无违法所得等个体因素。本案有一个问题需要特殊考量，即偶发的、单一的非营利性互助诊疗是否可以通过设定豁免条件而予以免罚？法律刚性平衡与个案正义保障如何“兼得”？值得我们深思。

无证行医案件的查处，是法律刚性约束与个案柔性裁量的角力场。透过本案可见，行政行为的“特性”在于严格遵循法定事实与证据规则前提下厘清行政行为属性，通过事实的“定性”推演依据的“定量”，任何“非全面评价”均可能动摇执法的合法性；处罚裁量的“个性”则体现在法律框架内对违法情节、社会危害、当事人情况的综合权衡，需通过裁量基准与比例原则实现“过罚相当”。随着医疗业态的多元化（如互联网诊疗、家庭医生签约），无证行医的认定与处罚可能面临更多挑战，卫生健康行政部门需进一步细化裁量基准，司法部门则应通过类案指导统一裁判尺度，真正实现在捍卫医疗秩序的同时，守护法律的温度与公信。