陈承新，中国社会科学院大学政府管理学院副教授、中国社会科学院政治学研究所副研究员
项目：本文系中国社会科学院马克思主义理论学科建设与理论研究工程项目课题“推进中国特色社会主义政治学话语体系建构相关问题研究”、国家社会科学基金重大项目“习近平总书记关于发展全过程人民民主重要论述研究”（21&ZD006）、中国社会科学院国情调研重大项目“全过程人民民主的实践创新与经验探索研究——基于共同富裕先行示范区的民主实践调研”（GQZD2023011）的阶段性成果。
［摘要］全过程人民民主话语的建构过程，是党在科学把握中华民族伟大复兴战略全局和世界百年未有之大变局过程中作出的时代回应和理论创新。“以人民为中心”是全过程人民民主的逻辑起点与政治底色，“全过程”是全过程人民民主的突出特征，其中“全主体”和“全领域”是立足理论逻辑的“全过程”内涵，“完整制度程序”和“完整参与实践”是立足实践逻辑的“全过程”体现。要保证全过程人民民主运行彰显以人民为中心的功能特质，中国共产党领导是根本保证，坚持这一原则有助于保证全过程人民民主的方向、路径和效能。
［关键词］人民民主 话语建构 全过程人民民主 人民当家作主 中国民主政治
全过程人民民主是对中国民主政治的一种新概括，是当今世界一种独特而全新的民主观，中国在践行全过程人民民主理念的过程中走出了一条全新的政治发展之路。通观当今世界政治百花园，全过程人民民主实现了民主话语建构与民主实践路径的统一，是真正言行一致的民主形态，具有突出的比较优势。全过程人民民主之所以能够实现话语建构与实践路径的统一，在于它始终坚持将“以人民为中心”作为逻辑起点与政治底色，在于它始终将人民民主贯穿全过程作为突出特征和发展要求，还在于它始终将坚持党的领导作为民主发展的根本保证。
全过程人民民主的话语建构，是在国内理论阐述和回应国际斗争需要的背景下应运而生的，是在科学把握中华民族伟大复兴战略全局和世界百年未有之大变局过程中作出的时代回应和理论创新。2019年11月2日，习近平考察上海市长宁区虹桥街道基层立法联系点时，首次提出“人民民主是一种全过程的民主”。“全过程”作为人民民主的内在特征被越来越多的人所关注。2021年3月通过的《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》修正草案与《中华人民共和国全国人民代表大会议事规则》修正草案，明确写入了“全过程民主”。“全过程人民民主”开始从一种理念的提出向规制确认的定型化概念转变。2021年7月1日，习近平在庆祝中国共产党成立100周年大会上的重要讲话中特别强调，要“尊重人民首创精神，践行以人民为中心的发展思想，发展全过程人民民主”，“全过程人民民主”开始成为中国民主政治的总括性一级概念。2021年10月，第一次中央人大工作会议召开，习近平总书记对“全过程人民民主”的内涵、特点和优势展开了全面阐述。在此基础上，2021年11月，“全过程人民民主”进一步被写入党的历史决议。由此，“全过程”开始成为人民民主的突出特征性表述。2022年10月16日，中国共产党第二十次全国代表大会报告强调，发展全过程人民民主是中国式现代化的本质要求之一。从该话语的建构逻辑入手，有助于深入理解和把握全过程人民民主的理论内涵和实践要义。
一、全过程人民民主话语建构体现以人民为中心理念
全过程人民民主的话语建构，既坚持以马克思主义为指导，又体现了对中国历史和国情的观照，集中体现了以人民为中心的理念。
（一）紧扣以人民为中心理念建构人民民主话语
马克思曾指出：“在君主制中，整体即人民，从属于他们的一种存在方式即政治制度。在民主制中，国家制度本身只表现为一种规定，即人民的自我规定。在君主制中是国家制度的人民，在民主制则是人民的国家制度。民主制是一切形式的国家制度的已经解开的谜。在这里，国家制度不仅自在地，不仅就其本质来说，而且就其存在、就其现实性来说，也在不断地被引回到自己的现实的基础、现实的人、现实的人民，并被设定为人民自己的作品。国家制度在这里表现出它的本来面目，即人的自由产物。”由此，真正的民主国家就应该是以人民为中心的国家，真正的民主制就应该以人民为中心。究竟该如何理解“以人民为中心”的“人民”？
民主在世界各国有多样化的定义和制度安排，“民选之主”“小民弄权”“主权在民”“人民统治”逐渐演变、交错共存。多样化定义背后的共同之处在于，“民”是决定民主本质的逻辑起点。西方的民主讲求个体本位，提出具体的个人能够担纲起明确的民主主体角色。但在现实西方政治架构和运行中强调的个体，实际上并不是具体的个人，而是抽象的人。西方民主从抽象的个人出发，演绎出关于民主的一系列理念、价值和原则。由这样的理念来指导民主实践，则不可避免地会产生所谓绝对真理的特权，从而导致民主的探索过程异化为不民主的现实实践。诸多的西方民主理论家都对人民本位的民主表示过担忧。他们认为，人民是虚幻的集合体，难以担当明确的民主主体角色和责任，将人民作为一个集合体，往往隐含着对个体的否定，因此存在着将民主引向专制集权的危险。实际上，从历史实践看，个体本位的西方民主同样会产生专制集权。
中国共产党提出人民民主话语，并取得了巨大的民主实践成就，就在于其国家建构与政治发展历经长期探索，始终从全体人民的根本利益出发去探索民主发展，始终把个体的自由发展和集体进步、国家现代化实践统一起来。中华人民共和国宪法对“人民民主”的解释是，中华人民共和国的一切权力属于人民。中国社会主义民主始终坚持以人民为中心，一切为了人民、一切依靠人民，成果由人民共享，做到体现人民意志、维护人民利益、汇聚人民心声、凝聚人民力量。
人民是历史的创造者，基于这一基础性认识建构人民民主话语，符合中国历史和国情。习近平反复强调：“江山就是人民，人民就是江山，打江山、守江山，守的是人民的心。”这是从百余年党史经验总结的角度点明了人心向背和党的生死存亡的关系。得到人民信任和支持，党才能够攻坚克难，无往不胜。以人民为中心的人民观，反映了习近平新时代中国特色社会主义思想的政治内涵和价值旨归，彰显了守民心、聚民意、汇民智、利民生的政治追求。社会主义协商民主、全过程人民民主等重要论述都是源自以人民为中心的发展思想，一脉相承，相得益彰。
人民当家作主是人民民主的内核。在中国，人民是民主制度的创设主体，也是民主治理的依靠力量；人民是民主政治的参与主体，也是民主政治的目的归属。全过程人民民主中的“人民”既包含了对人民群众个体权利的尊重，也强调人民整体这一系统性“全主体”概念，对人民群众个体权利的尊重又统一于“全主体”之中。因此，为了实现人民当家作主这一本质和核心，就要坚定不移地把发展全过程意义上的人民民主作为民主政治的主要议题，进而避免以自由之名虚化平等、以理性之名架空民主等偏向。
国家治理必须紧紧依靠人民，充分调动最广大人民的积极性、主动性、创造性，使人民通过广泛多样制度化的民主渠道，既能够在国家政治生活和社会生活中充分表达自身意愿，也能够广泛参与协商和决策。人民是全过程人民民主治理成果的共享集合体。新发展理念的核心是坚持以人民为中心，这明确了未来发展“依靠谁、为了谁”的问题。要把体现人民利益、反映人民愿望、维护人民权益、增进人民福祉落实到政治建设和发展民主的全过程。
（二）“全主体”意义上的民主话语建构逻辑
全过程首先强调民主的主体是全体人民，保证人民当家作主。人民主体性和个体权利的统一是发展全过程人民民主、保障人民当家作主的首要前提。从这一意义上理解，人民从权力归属到权力行使、从权力委托到权利保障，始终居于主体地位，“以人民为中心”是人民民主发展的逻辑起点。因循这一理论逻辑，“全过程人民民主”中的“人民”是国家和社会的主人，是权力的拥有者和行使者，通过人民代表大会行使国家权力，广泛参与管理社会事务，地位、财富、关系并不成为分配政治权力的依据。
在现实政治运行中，“全过程人民民主”中的“人民”是制度主体和目的。经济基础决定上层建筑。当前中国实行以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的所有制制度，确保了国民经济命脉牢牢掌握在党和人民手中、而不是为资本把控，确保了经济发展服务公共利益和人民利益、而不是为资本服务。社会主义基本经济制度，在保证生产资料归全体人民所有的基础上真正实现人民当家作主，保证了国家权力始终掌握在人民手中、为人民所用，保证了中国民主不受个别利益集团操控、不为少数特权阶层服务，保证了人民民主不是少数人的民主而是最广大人民的民主，进而保证了人民主体性和个体权利的统一。
最广大人民享有最广泛权利，是一大民主优势，也是世界史上罕见的民主成就。现阶段，只要年满18周岁、依法享有政治权利的中国籍公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都平等享有选举权和被选举权。广大人民通过党务公开、立法过程参与、政务公开、审计公开、司法公开和各领域办事公开，落实知情权和参与权。各党派、各团体、各民族、各阶层和各界人士在共同的政治基础上充分表达不同的意见和诉求，实现最广泛的政治参与。不同群体的人民群众，通过企事业单位民主管理制度、信访制度、人民陪审员制度、人民监督员制度、听证会、评议会、村（居）民委员会选举、村（居）民会议和代表会议等制度和平台，享有实实在在的表达权、参与权和监督权。
（三）“全领域”意义上的民主话语建构逻辑
全过程也指人民民主的覆盖面广泛多元，涉及人民行使当家作主权利的方方面面。从新民主主义革命时期在争取民族独立、人民解放中谋求个体的独立自由，到新中国成立后从实现温饱中获得生存权和发展权，从改革开放后实现政治、经济、社会、文化、环境各方面权利共同发展，到中国特色社会主义新时代以来在中国式现代化进程中发展全过程人民民主，中国人民充分共享国家发展各个阶段的成果，人民权利的内涵不断丰富发展。人民民主也由此可有效避免只惠及少数人的权利，越来越趋近于人的自由而全面的发展。
全过程是人民民主的内在属性，也是人民当家作主的落实机制。这意味着，秉持以人民为中心的发展思想，通过民主选举、民主协商、民主决策、民主管理和民主监督的制度设计和运行，使得时间上的连续性、内容上的整体性、运行上的协同性和人民参与的广泛性、持续性统一起来，使得经济、政治、文化、社会、生态文明各个方面都真实体现人民意愿，在民主形式和民主实践过程中深深扎根于人民生活，由此激发出人民的获得感、幸福感、安全感。
选举是全过程人民民主的基础环节，关涉人民如何组织国家政权。中国国家机构选举、村（居）委会选举、企事业单位职工代表大会选举等广泛真实，不受金钱操控。协商贯穿民主政治生活全过程，展现了“有事好商量，众人的事情由众人商量，找到全社会意愿和要求最大公约数”这一人民民主的真谛。决策是全过程人民民主的关键环节，关涉国家政权的执政取向和运行方式。管理是全过程人民民主实践的具体表现，体现“人民的事人民管、人民的事人民办”的主体性特征，人民的知情权、参与权、表达权、监督权得到保障。监督是守护全过程人民民主的最后红线，关涉人民民主实现是否全过程都真实可靠。广大人民通过全方位多元化综合性的党和国家监督体系，行使法定监督权。
全过程贯穿人民民主旨在以质量和效能为先，发展优质民主，切实保证人民在各领域、各环节、各渠道当家作主。民主就是调动人民群众积极性，全过程人民民主就意味着民主的所有要素、所有环节都发挥应有的效能。民主不是装饰品，不是用来做摆设的，而是要用来解决人民要解决的问题的，因此，民主政治建设必须是高质量、真实有效的。在国际上，越来越多的有识之士将民主比较叙事的重点放在实践成效和政治效能上，更加关注民主质量。优质民主系于人民在政治生活中的主体地位的彰显，以主权安全、政治秩序稳定、经济社会发展为前提，政治制度的吸纳整合能力与人民权利的有序扩展相互促进、相互融合。劣质民主则破坏政治稳定，影响政治效能，激起政治对立，进而引发社会混乱，导致民族分裂和国家解体，阉割了民主应有的内涵和本质。中国民主的全过程运作，切实防止了人民只有投票的权利而缺少真实表达利益诉求的渠道，避免了政客在选举时轻易承诺、漫天许愿，选举后抛诸脑后、无动于衷的现象。
二、全过程人民民主话语的实现与持续发展，有赖于制度程序与运行实践
全过程人民民主强调它与选举民主相对的全过程性。其通过完整制度程序构建和完整参与实践落地的方式，在全过程落实以人民为中心的民主功能之后，也使得民主从价值理念成为扎根中国大地的制度形态、治理机制和人民的生活方式。
（一）“完整制度程序”意义上的全过程人民民主
中国共产党依靠和带领中国人民，立足中国国情，吸收借鉴人类政治文明的优秀成果，探索形成了一套系统完备的民主制度体系，保证人民当家作主落到实处。在中国的人民当家作主制度体系中，人民代表大会制度是根本政治制度，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度、基层群众自治制度以及巩固和发展最广泛的爱国统一战线是基本政治制度。
人民代表大会制度是中国的根本政治制度，是中国人民当家作主的重要途径和最高实现形式。人民代表大会制度是实现全过程人民民主的重要渠道。为了保证全国各族人民通过人民代表大会制度牢牢地把国家和民族的前途命运掌握在自己手里，该制度设计围绕“两个确保”展开。一是确保各级人大代表具备广泛代表性。截至2022年6月，31个省、自治区、直辖市直接选举产生2629447名县乡两级人大代表，比上届增加151459名，增长6.11%，其中县级人大代表670563名、乡级人大代表1958884名，各级人大代表来自各民族、各行业、各阶层、各党派。各级人民代表大会中均有相当数量的工人、农民代表。第十三届全国人民代表大会代表结构进一步优化，工人、农民代表占总数的15.7%。二是确保人大代表能够切实代表人民履职，能够真实反映和代表人民的利益和意志，保证国家的权力真正掌握在全体人民手中。代表有权依法提出议案、审议各项议案和报告、对各项议案进行表决，在人民代表大会各种会议上的发言和表决受法律保护。2021年3月，十三届全国人大四次会议通过了修改后的《全国人民代表大会组织法》，明确规定“全国人民代表大会及其常务委员会坚持全过程民主，始终同人民保持密切联系，倾听人民的意见和建议，体现人民意志，保障人民权益”，还对全国人大代表“充分发挥在全过程民主中的作用”提出要求。
基本政治制度着眼不同群体和不同区域，以制度化的方式在内容和程序上保证人民当家作主。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是中国新型政党制度。共产党领导、多党派合作，共产党执政、多党派参政，有效实现了执政与参政、领导与合作、协商与监督的全面统一，有效避免了政党代表少数人、囿于党派和集团利益的弊端，也规避了一党缺乏监督或多党轮流坐庄的恶性竞争。民族区域自治制度是中国的基本民族政策。在各少数民族聚居的地区，按照民族聚居的人口多少和区域大小，建立各种民族自治机关；凡各民族杂居地和自治区内，各民族在当地政权机关中均有相当名额的代表。通过上述制度设计，在国家统一的前提下，在这些地区“大杂居、小聚居”的各族人民群众能够共同参与本区域发展与治理，在推动这些地区民族团结的同时，促进区域发展。基层群众自治制度是保证基层群众当家作主的基本政治制度，不断迸发出创造力和生命力。基层群众通过村民委员会、居民委员会、企事业职工代表大会等多种形式，直接行使民主权利，自我管理、自我服务、自我教育和自我监督，在提升基层治理效能的同时，也促进中国社会和谐稳定。
（二）“完整参与实践”意义上的全过程人民民主
全过程人民民主是全链条、全方位、全覆盖的人民民主。全链条是指所有的环节都应充分尊重和吸纳最广泛的民意，全方位是指所有的领域都应容纳和引入最广泛的群众参与，全覆盖是指民主的整个过程都应最大限度地发挥人民群众的主动性和创造性。全方位、全覆盖强调了公众参与过程的广泛性，而全链条、全覆盖则强调了公众参与过程的连续性。
民主选举广泛，有国家机构选举、村（居）委会选举、企事业单位职工代表大会选举等，涵盖了国家政治生活和社会生活的各个方面；民主选举真实，不受金钱操控，选民按照自己的意愿选出自己信任的人，选举形式手段随着经济社会的发展不断创新和丰富。民主协商贯穿民主政治生活各领域各层级，人民群众在通过选举、投票行使权利的过程中，或者就其他改革发展稳定的重大问题以及事关自身利益的问题，通过提案、会议、座谈、论证、听证、评估、咨询、网络、民意调查等多种途径和方式，在决策之前和决策实施之中开展广泛协商。人民政协是中国协商民主的重要渠道和专门协商机构，最大限度地吸纳来自不同党派、不同阶层、不同民族、不同专业领域、不同界别、不同地区的代表性人士参与到参政议政的全过程。民主决策立足民主集中制原则的基础，各级人民代表大会及其常务委员会、各级人民政府通过科学化、民主化、程序化机制，听取人民群众的要求和呼声，集中人民的意志和智慧，通过科学程序识别并整合人民利益的整体性和差异性、全局性和局部性，分清轻重缓急，将人民群众的要求和期待转化为国家法律制度或是党和政府的方针政策。基层群众还通过村（居）民会议、村（居）民代表会议、村（居）民小组会议等形式，就基层治理的重大问题自主参与决策。民主管理强调弘扬人民群众的主人翁精神，发挥主体作用，以城乡社区、职工代表大会、工会、社会组织等为载体，在各个层级、各个领域参与国家政治生活和社会生活的管理，知情权、参与权、表达权、监督权得到保障。民主监督始终围绕让公共权力体现民意这一现代民主政治致力于解决的核心议题展开。中国的人民民主通过体系化的民主监督和其他民主环节合力形成一个全过程的完整链条，广大人民通过政党监督、人大监督、政协监督、行政监督、监察监督、司法监督、审计监督、财会监督、统计监督、群众监督、舆论监督等全方位、多元化、综合性的党和国家监督体系，在公权力行使的各个领域、各个方面和各个环节行使法定监督权。
民主选举、民主协商、民主决策、民主管理和民主监督的制度设计和运行都秉持“人民至上”理念，以人民群众的利益和要求为出发点和归宿，既相互联系、相互渗透，又环环相扣、内在统一，覆盖各个领域，形成全链条、全方位、全覆盖的全过程人民民主。全过程人民民主以全过程贯通的方式，对于权利的维护和权力的限制双管齐下，既有效地确保了人民民主权利能够全方位、全过程实现，也迎难而上致力于保证人民对公权力的监督和制约。于是，在民主的不同环节、不同领域、不同阶段，中国人民都能够真切地行使依法当家作主的权利。
（三）双“完整”凸显中国民主实践的全周期比较优势
民主不仅局限于一次性的投票选举，而是贯穿于整个选举周期。如果选民缺乏对代表的有效监督，无法进行有效制约，就不能保证选举出对自己负责的代表。在西方，如果选民对当选者不满意，往往只能等到下一个选举周期才能改变，从而出现一个民主真空期。在西方的民主运行过程中，人民只有在投票时才被唤醒，投票后就进入休眠期；竞选者只有在竞选时才会充斥天花乱坠的口号，竞选成功后往往就不会履行承诺；只有在拉票时选民才会受重视，选举后就被冷落。
与西方民主形式不同，全过程民主是人民民主，不以“选票”为唯一导向，不以形式化混淆目的性，而是将民主的形式与实质结合起来，以“是否能够有效解决问题”为导向。区别于西方国家“一选定终身”的形式民主，全过程民主强调民主与集中的辩证统一、强调在过程中解决问题，有效维护全体人民的真实权利，这与西方形式民主有着本质上的差异。
全过程人民民主强调协商民主的广泛、多层和制度化，让监督和制约贯穿于整个任期，让民意反馈贯穿于整个执政过程。党和国家着力构建程序合理、环节完整的协商民主体系，人民在通过选举、投票行使权利的同时，在重大决策前和决策过程中进行充分协商，尽可能取得一致意见。投票之前有民主协商、民主恳谈，投票之后还有民主监督，形成一个链条。无论在选举过程、协商过程和决策过程，还是在管理过程和监督过程，全过程人民民主一贯强调的就是公众参与的连续性，就是要在每个民主环节都能够调动人民参与、倾听人民心声、尊重人民意愿，打破“民主失联”，确保“民主时刻在线”，保证“民主真实管用”。
全过程人民民主强调公民参与管理国家事务和社会事务的全周期，体现在日常生活中持续参与的民主权利。监督制约和民意反馈存在于国家治理和社会治理的全过程，重大立法决策，是依照程序，经过民主酝酿，通过科学决策、民主决策产生。决策主体在决策前进行立项调研、方案起草和议题设定，决策中进行民主协商、民主对话和方案比较，决策后进行监督、效果评估和方案修改，决策的各阶段都需要征询公众的意见，民意真正贯穿于决策和执行的整个过程。